Flüchtlingsschutz: Fragen und Antworten

Regierungen sollen die grundlegenden Menschenrechte und körperliche Unversehrtheit ihrer Bürger garantieren. Dieser Schutz verschwindet jedoch, wenn Menschen zu Flüchtlingen werden. UNHCR hat den Auftrag sicherzustellen, dass die Asylländer über ihre Pflichten zum Schutz von Flüchtlingen und Asylsuchenden informiert sind und entsprechend handeln. UNHCR ist aber keine supranationale Organisation und kann daher nicht die Schutzfunktion eines Staates übernehmen. Staaten dürfen Flüchtlinge nicht in Länder ausweisen, in denen ihnen Gefahr droht. Sie dürfen verschiedene Flüchtlingsgruppen nicht unterschiedlich behandeln.

Flüchtlinge müssen die Gesetze und Bestimmungen des Asyllandes respektieren.

Ein Flüchtling hat das Recht auf Sicherheit in einem anderen Land. Völkerrechtlicher Schutz geht jedoch über die physische Sicherheit hinaus. Flüchtlinge sollten zumindest die gleichen Rechte und Hilfsleistungen erhalten wie andere Ausländer, die sich rechtmäßig in dem betreffenden Land aufhalten. Flüchtlinge genießen grundlegende Bürgerrechte wie Gedankenfreiheit, Bewegungsfreiheit und Schutz vor Folter und erniedrigender Behandlung. Auch wirtschaftliche und soziale Rechte gelten gleichermaßen für Flüchtlinge. Sie sollten Zugang zu medizinischer Versorgung, Schulbildung und zum Arbeitsmarkt haben.

Wenn, etwa im Falle eines massiven Flüchtlingszustroms, in Aufnahmeländern keine ausreichenden Mittel verfügbar sind, bieten UNHCR und andere Organisationen Unterstützung in Form von Finanzzuschüssen, Lebensmitteln, Werkzeugen, Unterkünften, Schulen und Kliniken. UNHCR hilft Flüchtlingen, so schnell wie möglich wieder unabhängig zu sein, zum Beispiel indem Verdienstmöglichkeiten geschaffen und Ausbildungen angeboten werden.

Die Regierungen schaffen Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, um den rechtlichen Status und die Rechte einer Person innerhalb ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung festzulegen. UNHCR kann dabei Beratung anbieten, um gemäß seinem Mandat das Flüchtlingsrecht zu fördern, Flüchtlinge zu schützen und die Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 zu überwachen. UNHCR tritt für ein zügiges, flexibles und liberales Verfahren ein, das berücksichtigt, wie schwierig es oft ist, Verfolgung zu belegen.

Das UNHCR-Exekutivkomitee (derzeit sind 70 Staaten vertreten) gibt Richtlinien heraus, die nicht bindend sind. Das "UNHCR-Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft" wird von vielen Staaten als gültige Interpretation der Genfer Flüchtlingskonvention angesehen. UNHCR kann auf ausdrückliches Ersuchen von Staaten, die keiner internationalen Vereinbarung über Flüchtlinge beigetreten sind, über die Flüchtlingseigenschaft einer Person entscheiden und Schutz und Unterstützung gewähren.

Die Genfer Flüchtlingskonvention, das wichtigste Instrument des internationalen Flüchtlingsrechts, bezieht sich nicht explizit auf Menschen, die vor Konflikten fliehen, obwohl in den letzten Jahren die meisten großen Flüchtlingsbewegungen durch Bürgerkriege ausgelöst wurden, in denen religiöse, ethnische oder Stammesgewalt eskalierten.

UNHCR vertritt jedoch den Standpunkt, dass Personen, die aus diesen Gründen fliehen und deren Staat sie nicht schützen kann oder will, als Flüchtlinge anzusehen sind. In regionalen Instrumenten wie der afrikanischen OAU-Konvention und der lateinamerikanischen Erklärung von Cartagena wird diese Auffassung ebenfalls vertreten.

Einige Länder meinen jedoch weiterhin, dass Menschen, die vor Kriegsgeschehen fliehen - oder die Verfolgung durch nichtstaatliche Akteure wie Milizen oder Rebellen fürchten - keinen Flüchtlingsstatus erhalten sollten. UNHCR ist hingegen der Ansicht, dass für die Bestimmung der Flüchtlingseigenschaft nicht der Urheber der Verfolgung ausschlaggebend ist, sondern ob die Person internationalen Schutz benötigt, weil dieser in ihrem Herkunftsland nicht gegeben ist.

Binnenvertriebene verlassen ihre Heimat aus denselben Gründen wie Flüchtlinge, bleiben dabei aber innerhalb der Grenzen ihres Herkunftslandes und unterliegen damit weiterhin dessen Gesetzen. UNHCR unterstützt mehrere Millionen der schätzungsweise 23.7 Millionen Binnenvertriebenen, obwohl es hierfür kein spezielles Mandat besitzt.

Im Rahmen eines neuen weltweiten Ansatzes zur besseren Unterstützung von Binnenvertriebenen arbeitet UNHCR eng mit anderen Organisationen zusammen, insbesondere in den Bereichen Schutz, bei der Bereitstellung von Notunterkünften und der Koordination in Vertriebenenlagern.

Im Normalfall müssen Personen vor ihrer Anerkennung als Flüchtling nachweisen, dass ihre Furcht vor Verfolgung begründet ist. Im Fall einer Massenflucht - wie etwa aus dem Kosovo oder derzeit aus Darfur - ist eine individuelle Anhörung jedoch oft nicht möglich. Wenn offensichtlich viele Menschen aus ähnlichen Gründen fliehen, kann es angebracht sein, alle Mitglieder einer Gruppe als Flüchtlinge anzuerkennen („prima facie“), sofern nicht im Einzelfall das Gegenteil bewiesen ist.

Ein Migrant verlässt seine Heimat üblicherweise freiwillig, um seine Lebensbedingungen zu verbessern. Sollte er zurückkehren, genießt er weiterhin den Schutz seiner Regierung. Flüchtlinge hingegen fliehen vor drohender Verfolgung und können unter den bestehenden Umständen nicht in ihr Heimatland zurückkehren.

Wird im Rahmen eines gerechten Verfahrens festgestellt, dass eine Person keinen völkerrechtlichen Schutz benötigt, so befindet sie sich in einer ähnlichen Lage wie ein illegaler Ausländer und kann abgeschoben werden. UNHCR ersucht jedoch eindringlich darum, dass Menschen Schutz gewährt wird, deren Herkunftsländer durch bewaffnete Konflikte verwüstet sind oder in denen allgemeine Gewalt herrscht. UNHCR setzt sich außerdem dafür ein, dass jedem abgelehnten Asylsuchenden vor einer Abschiebung das Recht auf Überprüfung des negativen Bescheids zugestanden wird.

Jedes Land hat das Recht, seine Bürger in Notsituationen zu den Waffen zu rufen. Die Bürger sollten jedoch ihrerseits das Recht haben, diesen Dienst aus Gewissensgründen zu verweigern. Wird dieses Recht missachtet oder widerspricht ein Konflikt völkerrechtlichen Normen, können Wehrdienstverweigerer, die Verfolgung aus politischen oder anderen Gründen fürchten, durchaus als Flüchtlinge anerkannt werden.

Ein Straftäter, der wegen eines Verstoßes gegen das allgemeine Recht ein ordentliches Gerichtsverfahren erhalten hat und aus seinem Land flieht, um der Gefängnisstrafe zu entgehen, ist nicht unbedingt ein Flüchtling. Jedoch kann eine Person, der ein nicht-politisches Verbrechen vorgeworfen wird - ob schuldig oder nicht -, gleichzeitig auch aus politischen oder anderen Gründen verfolgt werden und ist daher nicht von vornherein vom Flüchtlingsstatus ausgeschlossen. Auch können Personen durchaus Flüchtlinge sein, die aufgrund politischer Aktivitäten verurteilt wurden.

Personen, die an Kriegsverbrechen und Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Rechts - einschließlich Terrorismus - beteiligt waren, sind ausdrücklich vom Flüchtlingsschutz ausgeschlossen.

In der Praxis ist es vor allem bei einer Massenflucht besonders schwierig, Personen, die schwerer Menschenrechtsverletzungen verdächtigt werden, von Flüchtlingen zu unterscheiden, besonders für humanitäre Organisationen wie UNHCR, welche weder eine Gerichts- noch Polizeihoheit besitzen. In den neunziger Jahren lebten zum Beispiel Personen, die schwere Menschenrechtsverletzungen begangen hatten, in den riesigen Flüchtlingslagern für Ruander, die in den Nachbarländern entstanden waren.

Die sinnvollste Lösung besteht darin, internationale Initiativen wie die Kriegsverbrechertribunale für Ruanda oder Ex-Jugoslawien zu unterstützen, um diese Personen vor Gericht zu stellen. UNHCR muss deshalb alle zweckdienlichen Informationen an diese oder andere mit der Frage befassten UN-Gremien weitergeben, wobei vertrauliche Mitteilungen von Flüchtlingen mit der nötigen Umsicht behandelt werden müssen.

Nur Zivilisten sind Flüchtlinge. Wer vom Asylland aus bewaffnete Aktionen gegen sein Herkunftsland fortsetzt, kann nicht als Flüchtling gelten.

Frauen können - wie Männer - aus politischen, ethnischen oder religiösen Gründen verfolgt werden. Die Anerkennung als Flüchtling kommt auch in Frage, wenn jemand vor schwerwiegender Diskriminierung oder Verfolgung flieht, nachdem sie oder er sich nicht an strikte gesellschaftliche Normen gehalten hat. Diese Verfolgung kann von einer staatlichen Stelle ausgehen oder - wenn kein ausreichender Schutz durch den Staat gegeben ist - von nichtstaatlicher Seite. Sexuelle Gewalt wie Vergewaltigung kann unter Umständen eine Verfolgungshandlung darstellen.

Die Diskriminierung muss eine erhebliche Benachteiligung darstellen. Eine Frau, die Angriffe fürchtet, weil sie sich weigert einen Tschador oder eine andere restriktive Art der Bekleidung zu tragen, oder weil sie ihren Ehemann selbst aussuchen und ein unabhängiges Leben führen will, kann ein Flüchtling sein.

1984 entschied das Europäische Parlament, dass Frauen denen grausame oder unmenschliche Behandlung droht, weil sie sich über gesellschaftliche Normen hinweggesetzt haben, bei der Feststellung der Flüchtlingseigenschaft als bestimmte soziale Gruppe anzusehen sind. In den Vereinigten Staaten, Kanada, Deutschland, den Niederlanden, der Schweiz und in Großbritannien gibt es mittlerweile ausführliche Richtlinien über geschlechtsspezifische Verfolgung.

In einigen Staaten wie Frankreich, Kanada, den Niederlanden, Großbritannien und in den Vereinigten Staaten gilt die Genitalverstümmelung als Akt der Verfolgung und Grund für die Anerkennung als Flüchtling. Bekannt ist auch der Fall, in dem eine Frau als Flüchtling anerkannt wurde, die sich geweigert hatte, an ihrer kleinen Tochter die Genitalverstümmelung vornehmen zu lassen.

Homosexuelle können aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe als Flüchtlinge in Frage kommen. UNHCR ist prinzipiell der Auffassung, dass Personen, die wegen ihrer Homosexualität Angriffen, unmenschlicher Behandlung oder massiver Diskriminierung ausgesetzt sind und deren Regierungen sie nicht schützen können oder wollen, als Flüchtlinge anerkannt werden sollten.

Vorübergehender Schutz ist eine Maßnahme, mit der eine Reihe von Staaten auf einen Massenexodus wie Anfang der neunziger Jahre im ehemaligen Jugoslawien und später im Kosovo reagieren. In solchen Situationen wäre das reguläre Asylsystem überlastet. Deshalb werden Flüchtlinge schnell in sicheren Ländern aufgenommen, aber ohne Garantie auf dauerhaftes Asyl. Vorübergehender Schutz kann für Regierungen wie Asylsuchende unter bestimmten Umständen von Vorteil sein. Er kann den umfassenderen Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention ergänzen, diesen jedoch nicht ersetzen. Der temporäre Schutz sollte nicht allzu lange ausgedehnt werden. UNHCR tritt dafür ein, dass die unter vorübergehendem Schutz stehenden Personen nach angemessener Zeit die Anerkennung als Flüchtling beantragen können. Personen, deren Anträge abgewiesen wurden, sollten dennoch so lange im Asylland bleiben dürfen, bis eine sichere Rückkehr möglich ist.

Flüchtlinge werden häufig Opfer von Gewalt, besonders ältere Menschen, Flüchtlingsfrauen und Kinder. Vor allem Vergewaltigung ist ein häufiges Element der Verfolgung, zumal Zivilisten zunehmend in Konflikten gezielt angegriffen werden. Sie können auch auf der Flucht und bei ihrer Ankunft im Asylland sexuellen Übergriffen durch Beamte, Einheimische oder andere Flüchtlinge ausgesetzt sein. UNHCR-Mitarbeiter vor Ort versuchen, solche Übergriffe zu verhindern, bieten den Opfern besondere Unterstützung und sorgen für die notwendigen rechtlichen Schritte, inklusive Verfahren gegen Tatverdächtige. Vorbeugende Maßnahmen umfassen die verbesserte Planung von Flüchtlingslagern, den Einbau von zusätzlichen Trennwänden und Beleuchtung. UNHCR hilft den Flüchtlingen außerdem dabei, selbst nächtliche Wachdienste einzurichten.

Die bevorzugte dauerhafte Lösung für die meisten Flüchtlinge ist die freiwillige Rückkehr. Die Neuansiedlung in einem Drittland ist für manche Menschen, denen weiterhin Verfolgung droht oder die aus anderen Gründen nicht auf Dauer in ihrem Asylland verbleiben können, die einzige mögliche Alternative.

Normalerweise nicht. Flüchtlinge können jedoch zur Familienzusammenführung die Aufnahme in Ländern beantragen, in denen nahe Verwandte leben.

Von den 192 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen legen 16 Länder jährliche Quoten für die Aufnahme von Flüchtlingen fest. Zu diesen gehören Australien, Dänemark, Finnland, Kanada, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Schweden, Großbritannien, Irland und die USA. Andere Staaten prüfen von Fall zu Fall Anfragen von UNHCR, meist im Zusammenhang mit Familienzusammenführung oder bei engen kulturellen Bindungen.

Regierungen sind nicht immer bereit, ihre Quoten an die sich rasch ändernde Lage anzupassen, und legen diese entsprechend den Forderungen einheimischer Interessengruppen nach bestimmten Nationalitäten fest. Aufnahmeländer lehnen manchmal auch Anträge ab, wenn Familien dringende medizinische Probleme haben, die dem Staat zusätzliche Kosten verursachen könnten, oder wenn Personen möglicherweise Schwierigkeiten haben, sich zügig zu integrieren. Einige Länder sind zwar gewillt, auch "schwierige" Härtefälle aufzunehmen, doch ziehen die meisten in der Regel gut ausgebildete Flüchtlinge mit starker familiärer und kultureller Bindung und intakter Familienstruktur vor, die sich voraussichtlich schnell integrieren. Diese Kriterien können nicht immer von den Flüchtlingen erfüllt werden, die dringend Schutz benötigen und für die UNHCR ein Aufnahmeland sucht. Der globale Kampf gegen den Terrorismus und restriktivere Einwanderungsbestimmungen haben die Neuansiedlungsprogramme behindert, vor allem in den USA. Jedoch hat zuletzt auch die Zahl der von den USA akzeptierten Flüchtlinge wieder zugenommen.

Schiffskapitäne sind völkerrechtlich verpflichtet, in Seenot geratene Menschen zu retten. In manchen Fällen sind solche Personen - wie die vietnamesischen "boat people" - Asylsuchende. Auch blinde Passagiere können Asylsuchende sein. Aus Seenot gerettete Personen sollten im nächsten Hafen, den das Schiff anläuft, an Land gehen können und dort zumindest vorübergehend bis zu ihrer Neuansiedlung aufgenommen werden. Einige Flaggenstaaten von Schiffen haben Ansiedlungsgarantien für gerettete Personen abgegeben. Es gibt kein bindendes internationales Übereinkommen für asylsuchende blinde Passagiere und somit auch kein einheitliches Vorgehen der Staaten. UNHCR setzt sich wo immer möglich dafür ein, dass blinde Passagiere im ersten Hafen, den das Schiff anläuft, an Land gehen dürfen, wo die örtlichen Behörden über die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus entscheiden. Sie dürfen nicht dazu gezwungen werden, im Hafen eines Landes in dem ihnen Gefahr droht, von Bord gehen zu müssen. In solchen Fällen versuchen UNHCR-Mitarbeiter, eine Befragung an Bord durchzuführen und - wenn sich der Asylsuchende als Flüchtling erweist - bei der Suche nach einer dauerhaften Lösung behilflich zu sein.

Als unbegleiteter Minderjähriger gilt, "… wer von beiden Elternteilen getrennt ist und für dessen Betreuung niemand gefunden werden kann, dem durch Gesetz oder Gewohnheit diese Verantwortung zufällt". Die Zahl unbegleiteter Minderjähriger variiert stark. Oft sind es 2 bis 5 Prozent einer Flüchtlingsbevölkerung. Laut einer UNHCR-Studie sind vier Prozent der Asylsuchenden in Europa unbegleitete Minderjährige. UNHCR arbeitet eng mit anderen Organisationen wie dem Roten Kreuz, UNICEF und Save the Children zusammen, um sicherzustellen, dass Kinder ohne Begleitung identifiziert, registriert und ihre Familien gefunden werden. Nach dem Exodus aus Ruanda Mitte der neunziger Jahre konnten etwa 67.000 Kinder wieder mit ihren Familien vereint werden.

Das Recht auf eine Staatsangehörigkeit ist im Völkerrecht weitgehend anerkannt und verleiht eine Rechtsstellung aus der sich andere Rechte ableiten können. Dennoch gibt es Millionen Menschen ohne Staatsangehörigkeit, besonders in einigen Ländern der ehemaligen Sowjetunion. Das Problem taucht besonders häufig bei Kindern aus binationalen Ehen auf oder bei Kindern, die nicht im Herkunftsland ihrer Eltern zur Welt kommen, da sie nicht in jedem Fall die Staatsangehörigkeit ihres Geburtslandes erhalten. Verschiedene internationale Dokumente wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948, das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen von 1954 und das Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit von 1961 unterstreichen, dass niemandem aus rassischen, ethnischen, religiösen oder politischen Gründen die Staatsangehörigkeit aberkannt werden darf. Maßnahmen zur Verhinderung von Staatenlosigkeit als Folge von Gebietsübertragungen werden aufgezeigt und Regeln zur Gewährung der Staatsangehörigkeit für im Land geborene Personen geschaffen, die andernfalls staatenlos wären. Die UN-Generalversammlung hat UNHCR damit beauftragt, die Umsetzung der beiden Übereinkommen zur Staatenlosigkeit zu überwachen. UNHCR hat im Jahr 2003 in 191 Ländern Befragungen durchgeführt, die einen umfassenden Überblick über die Situation weltweit gaben. Auf dieser Grundlage können Regierungen mit der Hilfe von UNHCR die Gesetzeslage anpassen oder Programme einführen, die das Problem besser angehen.

Um sich den heutigen, zunehmend komplexeren Herausforderungen stellen zu können, hat UNHCR eine „Agenda für den Flüchtlingsschutz“ erstellt. Sie bietet einen neuen Rahmen für Regierungen und humanitäre Organisationen für die Verbesserung des Flüchtlingsschutzes weltweit. Weitere UNHCR-Initiativen beziehen sich auf ein erweitertes Programm für die Neuansiedlung von Flüchtlingen, die im Erstasylland keinen Schutz finden, eine bessere Integration der Flüchtlinge in den Aufnahmeländern, eine größeren Verantwortungsverteilung zwischen Aufnahmeländern sowie Projekte, die die Lücke zwischen Not- oder Rückkehrhilfe und der längerfristigen Entwicklungszusammenarbeit schließen.